Un “vacío de autoridad”, propiciado por la debilidad y la corrupción, hace florecer en México la “mercancía y la economía ilegal”. Los negocios son controlados por los grupos delictivos que han ocupado “algunas zonas del territorio nacional” y por “otros actores no estatales” (empresas fraudulentas).
Las actividades irregulares en este rubro, según documentos oficiales públicos y confidenciales, tienen como objeto el tráfico de mercancías sin los permisos correspondientes o sin declararlas a la autoridad aduanera. Ello con diversos fines: evadir el pago de impuestos; manipular artificialmente los precios de las mercancías o de las materias primas con que fueron elaborados; trasegar productos ilícitos; falsificar documentos; evadir la presentación de autorizaciones; obtener beneficios aduaneros o tributarios.
Por su gravedad, en 2014, el tráfico ilícito de mercancías por mares y fronteras aparece por primera vez entre los temas considerados como riesgos para la seguridad nacional. A partir de ese año ocupa el octavo lugar entre los 10 asuntos considerados como preponderantes en la Agenda Nacional de Riesgos, que define las prioridades del Consejo de Seguridad Nacional (CSN) y del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (Cisen).
La Comisión Intersecretarial para la Prevención y Combate a la Economía Ilegal es la encargada de enfrentar este tipo de crímenes. Ésta ha centrado su atención en las industrias del alcohol (contrabando, bebidas falsificadas y adulteradas, evasión de impuestos de la producción, producción artesanal, sustitutos, incumplimiento de normas), tabaco (proveniente ilegalmente de países como China, India, Vietnam, Estados Unidos), automotriz (perjudicada por el ingreso de vehículos usados y partes provenientes sobre todo de Estados Unidos y los juicios de amparo), textil, vestido y calzado (sobre todo de origen asiático).
[seguridad-nacional-507-03] Empero, el espectro del comercio ilegal es más amplio. Entre otros productos se pueden citar las sustancias químicas, medicamentos, industrias del metal, minerales, equipo agrícola, maquinaria textil, juguetería, aparatos eléctricos y electrónicos, productos informáticos, mercancías falsificadas, la piratería (reproducción, transmisión y distribución de copias de obras resguardadas por el derecho de autor), bienes culturales, especies protegidas y en peligro de extinción.
En su más reciente informe Acciones para la prevención y combate a la economía ilegal, el Servicio de Administración Tributaria (SAT) señala que en la primera mitad de 2015 se incautaron bienes ilegales por un valor de 16.4 millones de pesos. Algunos de esos productos: varios tipos de telas, maquinaria para las industrias del vestido, ropa, partes para automóviles y equipos para otras industrias.
En el reporte de 2014 se indica que se emitieron 312 órdenes de embargo por subvaluación de precios de mercancías que afectaban a “sectores sensibles”, sobre todo a los sectores textil, calzado y vestido, por un monto de 53.3 millones de pesos.
Ese año se aseguraron 6.6 millones de piezas relacionadas con la piratería (tabletas electrónicas, teléfonos celulares, aparatos electrónicos, calzado, entre otros). El valor de las mercancías aseguradas en las fronteras fue del orden de 5.7 millones de pesos, refiere el reporte oficial.
El SAT añade que en 2014 se destruyeron 65.1 millones de cigarros ilegales provenientes de Asia y Estados Unidos; que en el caso de la industria textil se embargaron bienes por un valor de 135 millones de pesos; en la del calzado, por 6.2 millones de pesos, y en la del vestido, por 40.5 millones de pesos. Todo relacionado con la subvaluación del precio de las importaciones. Además se armaron 27 expedientes legales por daños al fisco por 376 millones de pesos.
En 2011, el entonces subprocurador de Delitos Federales de la Procuraduría General de la República (PGR), Arturo Germán Rangel, dijo que, en 2008, de cada 10 productos que se vendían en México, cuatro, en promedio, eran ilícitos; en 2010 el número se elevó a seis. Son bienes de todo tipo, aunque el problema es grave en la venta de medicamentos falsos, bebidas alcohólicas adulteradas y fabricación de ropa pirata y contrabando de ropa usada, en gran parte provenientes de Asia y Estados Unidos (Excélsior, 23 de marzo de 2011).
Sin embargo no existe un seguimiento estadístico, ni público ni empresarial, que mida confiablemente el valor y la evolución del comercio ilícito. Al respecto, la Organización Panamericana de la Salud y de la Organización Mundial de la Salud se refiere a las dificultades específicas del mercado negro del tabaco.
Señala en su informe Comercio ilícito, de mayo 2015: “por su naturaleza ilegal, resulta complejo medir el comercio ilícito de productos de tabaco. A la natural dificultad de acceder a datos directos de este fenómeno, se suma el interés de la industria tabacalera por magnificar su importancia y atribuir su existencia a los impuestos al tabaco. Es un argumento recurrente de esta industria que mayores impuestos implican, casi automáticamente, mayor contrabando de productos de tabaco”.
Agrega que la discusión sobre la magnitud del comercio ilícito de productos de tabaco ha estado dominada internacionalmente por el uso de datos de la consultora privada Euromonitor, ante la ausencia de otros datos y a pesar de las dudas que se tienen sobre la precisión de los mismos. Sus estimaciones incluyen los datos de la industria tabacalera.
“En una reciente publicación de Tobacco Control se muestran las inconsistencias en sus cálculos del comercio ilícito para Sudáfrica y México (y sugieren lo mismo para Guatemala, entre otros). En el caso de México, por ejemplo, demuestran que de un año a otro (de 2011 a 2012) las estimaciones de Euromonitor de comercio ilícito históricas aumentaron en más del doble.”
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Crecimiento del flagelo
De las bases de datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) se desprende que la invasión masiva de bienes ilegales empezó a crecer desde la década de 1980.
En esa época se dio el auge de las importaciones, las cuales pasaron de 28 mil millones de dólares en 1988 a 79.3 mil millones de dólares en 1994 y 400 mil millones de dólares en 2014. Para 2015 cayeron a 395 mil millones de dólares.
Ello coincide con la apertura externa indiscriminada (comercial y financiera) de la economía (reducción y eliminación de aranceles, en su número de fracciones, requisitos y gravámenes), su integración al mercado mundial, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y otros 11 más que involucran a 46 países, medidas que transformaron a México en uno de los países más abiertos del mundo.
Dicha apertura coincidió con la desreglamentación interna, la menor intervención del Estado en la economía y el debilitamiento de las instituciones, de sus tareas y su capacidad de supervisión, debido a las recurrentes políticas de ajuste en el gasto público.
En esa matriz florece la corrupción y el comercio ilegal local y trasnacional, en México y en la economía mundial.
Asimismo, su proliferación está asociada a otro elemento estructural: el estancamiento crónico de la economía en 1983-2016, la incapacidad de ésta para generar los empleos formales anualmente requeridos, la pérdida en la estabilidad de los generados, los bajos salarios reales y el deterioro de las prestaciones sociales que han obligado a un alto porcentaje de la población a vivir en la economía informal. En sus circuitos de ésta transita parte de la producción y de los bienes y servicios ilícitos.
En su Actualización de la medición de la economía informal, de diciembre de 2015, el Inegi anota que la economía informal en 2014 equivalió a 23.7 por ciento del PIB (4.1 billones de pesos a precios corrientes) y ocupó al 57.8 por ciento (29 millones de 51 millones personas). En 2003-2014, el crecimiento económico medio anual fue de 2.6 por ciento y el de la economía informal de 1.7 por ciento.
En su Enfoque: el tráfico ilícito de mercancías falsificadas y el crimen organizado transnacional, la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito dice estar preocupada por graves abusos laborales registrados en la producción y distribución de mercancías ilícitas, a menudo controlados por delincuentes organizados. Como estos empleos no están regulados, agrega, los trabajadores, que incluye a infantes, se encuentran en posiciones vulnerables, carecen de protección laboral y sus sueldos son bajos.
De casi 35 millones de trabajadores asalariados subordinados contabilizados este año, el 64 por ciento gana menos de un salario mínimo hasta tres veces el mismo, el cual ha perdido el 75 por ciento de su capacidad de compra y que los condena a vivir en la pobreza y la miseria extrema; el 28 por ciento son sobreexplotados (labora más de 48 horas semanales); el 37 por ciento no recibe prestaciones y el 45 por ciento carece de servicios de salud y de contrato de trabajo.
Por tanto, más empleos formales dignos, estables y mejor pagados, desalentaría el comercio ilegal.
La estrategia de combate
De la Agenda Nacional de Riesgos se desprende que la elevación en su nivel de escala, de un problema de seguridad interna y pública a uno de riesgo para la seguridad nacional, se da por una “preocupación prioritaria”.
“Siempre existieron indicios de presencia delictiva en zonas específicas del país, enfocadas al comercio ilegal y el robo”, situación agravada en los “últimos lustros junto con los delitos de alto impacto”, y facilitada por “la falta de infraestructura en los puntos fronterizos y la ausencia de capacidades tecnológicas para el registro y control de mercancías”.
Para enfrentar el problema, la Agenda plantea “realizar un eficaz combate a las prácticas comerciales desleales o ilegales”. De acuerdo con el Programa de Seguridad Nacional, el riesgo se da en el plano simultáneo de la seguridad pública, interna y nacional, y en el contexto de la apertura comercial (exportaciones e importaciones masivas de mercancías) y financiera (inversión extranjera directa y en cartera), la integración del país a los circuitos de la economía global, las migraciones transfronterizas del Sur al Norte del Continente, la posición geopolítica del país desde el Sur del Continente hacia Estados Unidos.
Según el Programa, la rápida expansión de esos flujos lícitos coincide con la no menos vertiginosa y diversificada transnacionalización de las actividades ilícitas, a menudo estrechamente relacionadas entre sí y con su demanda generada en el Norte del Continente, que cruzan sin grandes dificultades las porosas fronteras terrestres y marítimas, y que son controladas por la difusamente calificada “delincuencia organizada internacional” y “otros actores no estatales” que no se identifican en el documento. Algunos de esos ilícitos son la producción e intercambio de bienes y servicios ilegales, el tráfico de divisas y lavado de activos, incluyendo los financieros, el comercio de especies protegidas, de bienes culturales, de armas y de estupefacientes, los flujos migratorios y la trata de personas.
En el Programa Nacional de Seguridad Pública, que define la estrategia y las líneas de acción pública en contra del comercio ilícito, se agrega un componente: la lucha contra la “mercancía y la economía ilegal” controlados por los grupos delictivos que han ocupado “algunas zonas del territorio nacional” debido a “un vació de autoridad” propiciado por la debilidad y la corrupción institucional.
Dicho Programa indica que una “mercancía ilegal” es aquella que “viola las normas fiscales, de comercio exterior, de derechos de autor, de propiedad industrial, las sanitarias y de protección al medio ambiente”. Por la “economía ilegal impacta negativamente la creación de empleos, el crecimiento del país, el desarrollo de sectores productivos legales]; disminuye la participación de empresas formales en el mercado; [que compiten deslealmente con] las empresas que actúan con apego a la ley; inhiben la aparición continua de nuevos y mejores productos y servicios, pues desalientan la innovación y la creatividad”.
Para enfrentar la “debilidad” y el “vacío institucional” se propone reforzar a las entidades federales, controlar los puertos, aeropuertos y puntos fronterizos para tratar de identificar y neutralizar el ingreso de los productos ilícitos al país, detectar y erradicar su producción, almacenamiento y distribución de esa clase de productos y de quienes los controlan, han sido una de las actividades que le han quitado a los neoliberales, desde el gobierno de Miguel de la Madrid.
El florecimiento y expansión de esos bienes, su producción local y su proliferación por las calles de todas las ciudades del país, a través del ambulantaje, y en los negocios establecidos legalmente, testifican el éxito de esas políticas. El aeropuerto internacional de la capital, por ejemplo, es considerado como una de las principales puertas de entrada y salida de productos ilegales. Por esa zona pueden pasar manadas de elefantes que se vuelven invisibles ante la presencia de los empleados aduanales.
Las acciones para combatir el tráfico ilícito de mercancías por mares y fronteras se concentran en promover las operaciones legales; erradicar las prácticas comerciales fraudulentas, tales como el contrabando abierto (importación y exportación ilegales de mercancías, sin los permisos correspondientes o sin declararlas a la autoridad aduanera de los lugares habilitados –puertos y aeropuertos–, o por los inhabilitados –playas, pasos fronterizos–, con el objeto de evadir el pago de los tributos correspondientes) o técnico (ingreso y salida fraudulenta de mercancías, a través de la subfacturación, sobrefacturación, la subvaluación –precios de las mercancías importadas artificialmente menores a los del mercado local o de las materias primas con que fueron elaborado, declarándose a un valor menor al realmente fue pagado externamente, a través de la triangulación de origen de las mercancías: su facturación en el exterior a un precio reducido y pagándose la diferencia a través de terceros; entre las empresas involucradas se señala oficialmente a las maquiladoras y a empresarios de los ramos textil, vestido y calzado, entre otras–, el incumplimiento de requisitos legales, la presentación de documentación falsa, la falta de autorizaciones, el cambio de renglón arancelario, la triangulación con certificados de origen para obtener beneficios aduaneros o tributarios, la corrupción oficial), para tratar de evadir o reducir el pago de impuestos o de aranceles; destruir las mercancías decomisadas; castigar a los infractores; desalentar el fraude fiscal y el lavado de dinero.
Esas medidas son justificadas por el daño que representa la competencia desleal al fomentar la expansión de la economía informal y afectar a las actividades legales de los importadores, los exportadores, la inversión y la industria nacional, que tienen que cubrir esos y otros requisitos, el empleo formal, por los riesgos de toxicidad, la salud pública y fitosanitarios, y la recaudación de impuestos.
Parte de la tarea también se ha enfocado en las aduanas. En julio de 2015, Ricardo Treviño, titular de la Administración General de Aduanas, señaló que entre enero de 2014 y hasta junio de 2015, se despidieron a 100 oficiales de comercio exterior (en total son alrededor de 1 mil 500) por incurrir en actos de corrupción.
Agregó que en 2014 se recibieron cerca de 13 mil denuncias sobre presuntos actos de corrupción, 40 por ciento de los cuales apuntaban hacia los funcionarios de aduanas; de ellas sólo 2 mil 500 aportaron información para iniciar una investigación y finalmente se sancionó administrativamente a 160 servidores públicos y 20 de ellos tuvieron que enfrentar juicios penales. (El Universal, 28 de julio de 2015).
Los actores involucrados
La cantidad de instituciones públicas y de organismos empresariales participantes en la cruzada contra el tráfico ilegal de mercancías manifiesta cuantitativamente la magnitud de la preocupación.
Parte de esa guerra, en su sentido práctico, es coordinada por el Servicio de Administración Tributaria, integrante de la Comisión Intersecretarial para la Prevención y Combate a la Economía Ilegal. En ésta también participa el comisionado Nacional de Seguridad, que depende de la Secretaría de Gobernación.
Otros actores son: las administraciones de Comercio Exterior, Fiscal federal y de Aduanas; las procuradurías General de la República (a través de la Subprocuraduría en Investigación de Delitos Federales y las unidades de Investigación de Delitos contra los Derechos de Autor y Propiedad Intelectual y de Delitos Fiscales y Financieros) y Federal del Consumidor; las secretarías de Economía (Subsecretaría de Industria y Comercio) y de Salud (por medio de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, Cofepris); el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial (IMPI); y un representante del Ejecutivo. El bloque se coordina con las instituciones estatales y municipales y las secretarías de la Defensa Nacional (Sedena) y de Marina (Semar).
El grupo de trabajo también está integrado por las confederaciones de las cámaras Industriales, de Agentes Aduanales de la República Mexicana, Nacionales de Comercio, Servicios y Turismo y del Vestido, entre otros conglomerados empresariales.
Dicha mesa está integrada por seis subgrupos con sus responsables: el comercio ilegal interno, el SAT; la subvaluación del comercio exterior, la Caaarem; la piratería, el IMPI; de estudios económicos, la Concamin; bebidas, medicamentos y tabaco, la Cofepris; y normas oficiales mexicanas, la Profeco.
La lucha en contra del comercio ilegal es complementada con los acuerdos negociados o las propuestas adaptadas de organismos multilaterales como la Organización de las Naciones Unidas, la Organización Mundial de Comercio o la Organización de Cooperación Económica, o con acuerdos específicos con Estados Unidos o China, por ejemplo.
Salvaguardar a empresas, objetivo de la lucha al tráfico de mercancías
El Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, la Organización Mundial de Comercio y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos admiten que su preocupación por el intercambio ilegal de mercancías responde a los intereses de las empresas trasnacionales.
Por ello, el combate que promueven busca salvaguardar las ganancias y la propiedad intelectual (derechos, patentes y marcas) de las empresas. Ello a pesar de que en las matrices y sus filiales sea “normal” la triangulación y subvaluación de precios de los bienes y servicios importados (las llamadas “cuentas entre compañías”) para manipular las cotizaciones finales, de carácter oligopólicas y evadir o reducir el pago de impuestos, operaciones a menudo blanqueadas en los paraísos fiscales.
En el caso mexicano, ese combate se centra en los intereses principales de la industria. No obstante, cada gobierno decide cómo enfrentarlo, según su propia agenda, el orden de sus prioridades e intereses, sus compromisos internos y externos, su facundia y sus funcionarios.
“El estilo personal de gobernar –como dijo el politólogo Daniel Cosío Villegas– ha implicado, ha convertido a tales políticas en una línea discontinua en el tiempo, perdidas en la ambigüedad conceptual de la zigzagueante seguridad pública, interna y nacional”, y cuyos resultados han sido un fracaso en un México inundado por los bienes irregulares, ya sea por parte del llamado “crimen organizado”, o por los empresarios legalmente establecidos, aceitados por corrupción gubernamental.
